为解决中低收入人群的住房问题，我国计划在“十二五”期间建设3600万套保障房。今年3月来自国家发展和改革委员会的信息显示，保障房建设进度安排为2011年和2012年分别投建1000万套，此后3年共投建1600万套。

　　按照计划，今年开工的1000万套保障性安居工程年度投资约1.3万亿元，其中5000多亿元将由中央和各地政府筹集，中央财政将投入近1500亿元，其余均由地方政府筹措；约有8000亿元将通过社会机构和保障对象及其所在企业筹集。

　　如何筹集到保障房建设资金是当前地方政府遭遇的难题。今年开工的1000万套保障房，一半后续资金要留到明年配置，可以想见，明年保障房建设资金筹措将更加艰难。

　　党中央、国务院采取各种措施，比如允许发行地方债和企业债，建立保障房融资平台，鼓励社保和保险资金进入保障房领域等以解决资金不足的问题。主管部门、各地政府、相关企业和研究机构也在研究和实践保障房资金的多渠道拓展之道。

　　早在2009年，中国水利水电建设集团在天津开发的武清新城，即以BT（build-transfer，即建设-转让）特许经营的方式进行。水利水电建设集团和当地政府签订协议，项目竣工验收以后由政府回购。集团既是投资方，也是建设方，同时也享有BT特许经营权。投资收益是以投资成本为基数乘以固定的收益率。在回购款支付方式上双方也做了约定，在正常情况下以货币的形式进行支付，在双方同意的情况下可以选择具备挂牌条件的住宅用地的土地使用权方式支付回购款。合同总工期是6年。目前有40多栋住宅楼通过结构验收，进入装修阶段，在今年年底交付给回迁户。

　　面对保障房建设巨大的资金缺口，与BT特许经营方式相似，但含义更为广泛，反映了更为广义的公私合伙、合作关系的PPP（Public-Private-Partnership，公-私-合作关系）模式进入了保障房建设融资问题的研究和实践中。

PPP模式的各种应用

 所谓PPP模式，就是公共部门与私人企业合作的模式，甚至政府盈利性企业或者非盈利性企业基于某个项目形成项目合作关系，但政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是有参与合作的各方共同承担责任和融资风险，达到双赢或者多赢的目的。PPP模式的本质固然是融资，但还有更丰富的含义，它也与管理连在一起。

　　PPP模式是在改善传统的由政府财政支持的投资建设以及由国有企事业单位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优势。在国外已经得到了普遍应用并有了很多成功案例。1992年英国最早应用该模式，英国75%的政府管理者认为PPP模式下建设的工程达到和超过原有建设模式成本与质量的要求。智利则是国家在公用事业急需改善的背景下为平衡基础设施投资于1994年引进PPP模式的，结果是提高了其基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。

　　当前，我国通过PPP模式引入民营资本的领域主要有高速公路、水务等基础设施和公用事业，而保障性住房、社会保障体系运行、农村金融服务等领域，也同样有适合以PPP模式引入民营资本参与的空间。

近期，将PPP模式引入保障房建设以解决融资难题的呼声也越来越高，财政部财政科学研究所所长贾康于7月透露，国务院已经将他们的保障房PPP模式研究简报上报到决策层，得到了决策领导同志的充分肯定。

PPP模式的焦作实践

　　河南省焦作市作为国家首批资源枯竭城市转型试点之一，面临着经济社会转型、工业化城市化建设的多重压力。百年老矿，历史遗留下来的棚户区问题非常突出。统计显示，焦作市共有棚户区40个，户数18855户，需拆迁面积241万平方米，需要解决近10万人的棚户区改造保障性住房。

　　棚户区住房改造作为一项民生工程，面临的最大难题在于建设资金的筹措，PPP项目一般分为外包和特许经营，焦作市根据实际情况细分市场，采取了不同的PPP模式。

　　真正打开公私联姻的金钥匙在于以人为本的公共财政投入。由于棚户区改造具有保障性质，运营收益较低，属于不盈利的公益性项目，同时作为市场化运作的项目，需要有一个合理的投资回报，所以在PPP模式中需要包括资金补贴、税费优惠和捆绑开发等政府补贴的环节。

　　焦作市PPP模式的成功运用和焦作市政府在项目实施过程中实施有效的监督管理是分不开的。焦作市政府在提供优惠政策的同时，对棚户区的改造项目实行了严格的公开合同管理，并采取公开透明的一系列措施，督促相关单位按照工程监督制、项目招投标的要求加强质量管理，坚决杜绝劣质工程，发现问题后及时公开向社会通报和公示。

　　焦作市政府只投入了引导扶持资金2.2亿元，但吸引的社会资金达20多亿元。PPP模式真正发挥了财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，缓解了地方政府的财政压力，保证了棚户区乃至整个老城区以及保障性住房建设的长效性和可持续性。对参与的企业来说，通过政府给予的政策扶持、资金支持，他们也获得了相应的投资回报，更重要的是通过参与社会管理和公共服务，这些企业知名度和公信力得以提升。

　保障房建设中采用PPP模式的优势

　　焦作市棚户区改造验证了PPP模式应用在保障房建设中的可行性。

　　在保障房建设中采用PPP模式的优点十分突出：在PPP的投融资方式下，政府部门和民营企业共同参与保障房建设和应用，可以发挥各自的优势，充分利用有限的资源，并通过建立长期租赁的合同目标来实现供应；保障房建设周期长，投资巨大，单公共部门的力量很难在短期内募集到建设和运营资金，但是PPP模式恰恰弥补了这一缺陷；PPP模式让民营企业在利益驱动下更加积极参与到保障房建设中来，这样就降低了政府部门的管理成本和资金成本，缓解了压力；PPP模式的机制创新、管理灵活、责权明确等特点让该模式比传统的政府单独建设运营模式更为高效；公私联营缩短了保障房建设时间，加快了为公众服务的速度，让人们能更快捷和便利地享受保障房提供的服务；PPP模式有助于提高保障房建设和服务水平，该模式让政府在项目运作过程中有了新的合作伙伴，这也使得政府部门的工作受到更多的监督和约束；民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高保障房建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。

　　PPP模式还可以促进保障房建设的金融创新。

　　“根据发达国家的经验，通过金融创新，将政府直接主导型的融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，将有效发挥金融杠杆的调节作用，推动公共住房建设的资金供给效率。目前我国的保障房资金来源仍以财政资金为主，金融机构还没有发挥实质性的作用。”国务院发展中心宏观部副部长孟春说。而PPP模式可以充分利用可行的金融工具，使保障房建设的融资成为更为灵活的市场化运作。

　　“PPP模式是成熟的公共事业的特许经营模式，是政治责任、公共服务与市场经济的结合。对于保障房来说，就是政府用少量财政补贴和股本金弥补租金差和地价差，给予特许经营合同，并依法执行合同。焦作市政府可以拿２亿差额来撬动20亿投资，那么如果北京市保障房建设需要1000亿投资，完全可以用100多亿解决这个问题。”建金投资基金杨沁河总经理说。

PPP模式成功实施的条件

　　在焦作市的PPP模式实践中，一些问题也凸显出来：如何创造公平的竞争环境，使企业和社会组织真正成为政府的合作伙伴；PPP模式具有投资多，周期长，参与者广泛等特点，这些方面都可能导致项目实施的风险增大，如何控制风险也成为难题；PPP模式虽然可以有效解决保障房建设资金问题，但是保障房建设在土地供应、规划许可、招投标及施工许可、投资设计等方面都有严格的制度和程序，在运作的过程中可能会产生各种矛盾，如何正视这些问题并规范高效及时地解决，需要更多的创新、勇气和智慧。

　　焦作市政府在实践中总结出了须要在以后的PPP模式实施过程中认真执行的一些举措：首先，要设立专门的社会服务机构来更好地组织实施PPP模式保障房项目。其次，要建立科学的风险管理机制。

　　对于这些问题，孟春也提出了几点建议：积极研究汲取别国经验并结合中国的实际情况加以运用；政府加快角色转变，创新保障房管理制度，更好地扮演监督、指导和合作者的角色；建立完善的管理方法和政策法规并加强人才培训。PPP项目应该是在一系列政策法规文件及和约的约束下运行的，现阶段，中国还没有关于PPP应用的成熟法律法规，政府部门对PPP模式最大的支持应该体现在透明的、可以有预见性的、建立在合理的法律框架上的监管实践当中。而人是一切活动的执行者，PPP模式作复杂，需要专业性的懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等方面知识的人才，这些专业性的人才目前在中国是很缺乏的。

　　贾康则认为成功实施PPP模式的关键在于合理实现双赢和风险的分担机制。政府方面既希望民间资本参与，同时又希望民间资本赚取最低的利润率，而作为企业来说，当然是希望取得更高的投资回报。怎么办？一个重要手段就是进行绩效评价。绩效评价支持下所形成的激励约束机制是PPP模式成功实施不可忽视的重要条件。

　　PPP模式是否能在更大范围的保障房建设中取得成功，亟待更多实践的证明，但PPP模式无疑为保障房建设任务的完成提供了一种新可能。